Référence : Avtronics Radio Technology 2009 Inc. c. Canada (Ministre des Transports), 2022 TATCF 36 (révision)
No de dossier du TATC : Q-4588-18
Secteur : aéronautique
ENTRE :
Avtronics Radio Technology 2009 Inc., requérante
- et -
Canada (Ministre des Transports), intimé
| Audience :
|
Par vidéoconférence les 1er et 2 février 2022
|
| Affaire entendue par :
|
Franco Pietracupa, conseiller
|
| Décision rendue le :
|
11 juillet 2022
|
DÉCISION ET MOTIFS À LA SUITE D’UNE RÉVISION
Arrêt : Conformément au paragraphe 7.1(7) de la Loi sur l’aéronautique, le Tribunal d’appel des transports du Canada confirme la décision du ministre des Transports de suspendre le certificat d’organisme de maintenance agréé de la requérante, au motif que la requérante ne répond plus aux conditions de délivrance du document.
I.
HISTORIQUE
[1] Le 21 janvier 2020, Transports Canada (TC) a délivré un avis de suspension (avis) à la requérante, Avtronics Radio Technology 2009 Inc. (Avtronics), avisant la compagnie de la décision de suspendre son certificat d’organisme de maintenance agréé (OMA), no 10-90, émis le 28 janvier 2015. La suspension a pris effet le 10 février 2020.
[2] L’annexe A de l’avis énonce le motif de la suspension comme suit :
[Traduction]
Avtronics Radio Technology 2009 Inc. ne répond pas aux conditions de délivrance d’un certificat d’organisme de maintenance agréé (OMA) telles qu’énoncées aux paragraphes 573.02(1) et 573.01(2) du Règlement de l’aviation canadien (RAC). Plus précisément, Avtronics Radio Technology 2009 Inc. ne dispose pas du manuel de politiques de maintenance (MPM) requis en vertu du paragraphe 573.10(1) du RAC, lequel doit contenir des renseignements garantissant l’efficience des politiques de maintenance de l’OMA, sur les sujets énumérés à la norme 573 — Organismes de maintenance agréés.
[3] En fait, Avtronics a omis de tenir à jour son manuel de politiques de maintenance (MPM) comme l’exige le paragraphe 573.10(1) du Règlement de l’aviation canadien (RAC). Le 3 février 2020, une demande de révision a été déposée auprès du Tribunal par le représentant de la requérante, M. Yves Généreux, le gestionnaire supérieur responsable et la personne responsable de la maintenance (PRM) d’Avtronics.
[4] Avant l’audience, le Tribunal d’appel des transports du Canada (Tribunal) a tenu une conférence préparatoire, au cours de laquelle les deux parties se sont rencontrées devant un conseiller du Tribunal pour discuter des questions en litige et de la preuve attendue à l’audience. Cette pratique du Tribunal a permis de rationaliser les audiences en resserrant l’objectif, et faisant en sorte que les parties soient prêtes pour l’audience.
[5] L’audience en révision a eu lieu les 1er et 2 février 2022. Le 19 avril 2022, TC a fait parvenir au Tribunal une copie du certificat d’OMA d’Avtronics délivré le 14 avril 2022. Le 28 avril 2022, le Tribunal a invité les parties à soumettre des observations écrites sur la délivrance de ce certificat avant le 4 mai 2022.
[6] Le 28 avril 2022, le ministre des Transports (ministre) a formulé des commentaires et indiqué qu’il n’était pas nécessaire que le Tribunal rende une décision, puisque le certificat avait déjà été délivré, laissant par ailleurs le tout à la discrétion du Tribunal. La requérante n’a fait aucune observation directe sur la délivrance du certificat.
[7] L’audience est terminée et le Tribunal a entendu la preuve présentée par les parties. Par conséquent, il rend sa décision en fonction de la preuve offerte lors de l’audience, laquelle a eu lieu avant la délivrance du certificat daté du 14 avril 2022.
II.
ANALYSE
A.
Question à trancher
[8] Le Tribunal doit déterminer si la décision du ministre de suspendre le certificat d’OMA de la requérante était justifiée.
B.
Cadre juridique
[9] La disposition qui permet au ministre de suspendre le certificat d’OMA de la requérante se trouve à l’alinéa 7.1(1)b) de la Loi sur l’aéronautique, qui prévoit que le ministre peut décider de suspendre, d’annuler ou de ne pas renouveler un document d’aviation canadien au motif que le titulaire « ne répond plus aux conditions de délivrance ou de maintien en état de validité du document ».
[10] La décision du ministre de suspendre le certificat d’OMA de la requérante est discrétionnaire, et sa justification, selon la prépondérance des probabilités, incombe au ministre. À la suite d’une audience en révision, le conseiller du Tribunal peut confirmer la décision du ministre ou lui renvoyer le dossier pour réexamen, en vertu du paragraphe 7.1(7) de la Loi sur l’aéronautique.
[11] Les dispositions en cause en l’espèce sont l’article 573.01 et les paragraphes 573.02(1), 573.10(1) et 573.10(6) de la sous-partie 573, Organismes de maintenance agréés, de la partie V, Navigabilité, du RAC, lesquelles se lisent comme suit :
573.01 (1) Le demandeur d’un certificat d’organisme de maintenance agréé (OMA) ou d’une modification d’un certificat OMA en vigueur doit présenter sa demande en la forme et de la manière prévues à la norme 573 — Organismes de maintenance agréés.
(2) Le demandeur visé au paragraphe (1) doit joindre à la demande qu’il présente au ministre un exemplaire du manuel de politiques de maintenance (MPM) exigé en vertu du paragraphe 573.10(1).
573.02 (1) Le ministre délivre à un organisme de maintenance qui démontre qu’il satisfait aux exigences de la présente sous-partie un certificat d’organisme de maintenance agréé (OMA) autorisant la maintenance de produits aéronautiques indiqués ou la prestation de services de maintenance indiqués.
573.10 (1) Le titulaire d’un certificat d’organisme de maintenance agréé (OMA) doit établir et tenir à jour un manuel de politiques de maintenance (MPM) et en autoriser l’utilisation; le MPM doit contenir des renseignements garantissant l’efficience des politiques de maintenance de l’OMA, sur les sujets énumérés à la norme 573 — Organismes de maintenance agréés.
573.10 (6) Le titulaire d’un certificat OMA doit modifier son MPM si le ministre lui en fait la demande, dans les cas suivants :
a) le MPM n’est pas conforme aux exigences de la présente sous-partie;
b) le MPM ne contient pas de politiques ou de procédures suffisamment détaillées pour démontrer que le programme d’assurance de la qualité de l’OMA répond aux exigences du présent règlement.
C.
Chronologie des événements
[12] La preuve du ministre se constituait de 50 pièces et d’un seul témoignage, soit celui M. Sylvain Chartier, inspecteur de TC et l’inspecteur principal de la maintenance (IPM) assigné à Avtronics. La requérante était représentée par M. Généreux, qui a choisi de ne pas témoigner lors de l’audience, déposant par ailleurs huit pièces en preuve.
[13] À l’examen des éléments de preuve présentés par les deux parties, il apparaît manifeste que le Tribunal doit établir clairement la chronologique des événements depuis les questions et les préoccupations initiales concernant le certificat d’OMA de la requérante jusqu’à la conclusion du ministre de suspendre le document, le 21 janvier 2020. Bien que les questions soulevées par le ministre remontent à 2014 (pièce M-1), la chronologie des éléments de preuves et des témoignages commence pour ma part avec l’inspection sur place que TC a effectuée dans les locaux d’Avtronics les 27 et 28 mars 2017, ainsi qu’avec les conclusions subséquentes au sujet du MPM de la requérante. (Voir le tableau A de la matrice chronologique.)
[14] M. Chartier a soumis au Tribunal une présentation chronologique de la preuve qui détaille les éléments jugés non conformes au MPM d’Avtronics. Il a expliqué que lors d’une inspection des processus (IP) de la compagnie qu’il a effectuée sur place en compagnie de l’inspecteur Sylvain Melançon les 27 et 28 mars 2017, plusieurs anomalies avaient été constatées (pièce M-3) au sujet des pratiques de certification relatives à l’entretien et au remplacement des piles de la radiobalise de repérage d’urgence (ELT). L’ELT est un élément essentiel d’un aéronef.
[15] À la suite de cette IP, soit le 30 mars 2017, TC délivrait à Avtronics le formulaire de constatation no 571-01 (pièce M-5), lequel relève une non-conformité relative à l’alinéa 571.02(1)a) du RAC. En somme, la compagnie avait effectué des travaux de maintenance sur un dispositif ELT à l’aide de pièces, c’est-à-dire d’une pile, qui n’était pas spécifiée pour ce dispositif selon le manuel d’utilisation de l’ELT.
[16] Le témoin du ministre a poursuivi en expliquant qu’Avtronics avait été informée par écrit le 20 avril 2017 (pièce M-6) que trois cas de non-conformité avaient été constatés au cours de l’IP, et qu’ils étaient décrits dans les formulaires de constatation nos 571-02, 573-01 et 573-02. Le formulaire de constatation no 571-02 porte sur le non-respect du paragraphe 571.10(1) du RAC, le formulaire de constatation no 573-01 signale une contravention au paragraphe 573.10(1) du RAC tandis que le formulaire de constatation no 573-02 traite d’une non-conformité au paragraphe 573.04(2) du RAC. La lettre indiquait qu’un plan de mesures correctives (PMC) devait être soumis à TC dans les 30 jours. La requérante a aussi été informée en détail du contenu obligatoire d’un PMC.
[17] Après avoir examiné les formulaires de constatations, la requérante a soumis un PMC à TC pour examen le 19 mai 2017 (pièce M-10). Dans une lettre en date du 5 juin 2017 (pièce M-11), TC informait la requérante que le PMC relatif à la constatation no 571-01 avait été jugé acceptable. La lettre mentionnait par ailleurs qu’une inspection de suivi aurait lieu sur place dans les quelques mois suivants.
[18] M. Chartier a déclaré au Tribunal que le PMC soumis par la requérante relativement aux constatations nos 571-02, 573-01 et 573-02 avait été jugé inacceptable. Il a en outre indiqué qu’une deuxième lettre envoyée à la requérante le 5 juin 2017 (pièce M-12) détaillait les raisons pour lesquelles un nouveau PMC devait être soumis au plus tard le 13 juin 2017. Le ministre a fait valoir que le PMC manquait d’information en général, en particulier concernant les processus d’analyse des causes profondes des situations jugées non conformes pendant des travaux effectués dans les locaux de la requérante.
[19] Une deuxième version du PMC fut soumise pour examen le 15 juin 2017 (pièce M-13). Dans une lettre du 27 juin 2017 (pièce M-14), TC a informé la requérante que ce dernier PMC visant à corriger les non-conformités constatées en mars 2017 était également jugé inacceptable. Encore une fois, les problèmes concernaient l’information et les processus manquants dans le MPM. La lettre précisait aussi qu’un nouveau PMC devait être soumis avant le 4 juillet 2017. M. Chartier a affirmé qu’une visite de suivi dans le lieu d’affaires de la requérante avait été effectuée le 27 juin 2017 (pièce M-15). Cette visite a permis de confirmer que des problèmes persistaient et qu’un MPM modifié ou mis à jour pour assurer la conformité devait être soumis à TC pour examen.
[20] Une troisième version du PMC a ainsi été soumise pour examen le 4 juillet 2017 (pièce M-16). La pièce M-17, qui a été déposée en preuve par M. Chartier, est une lettre du 19 juillet 2017 que TC a fait parvenir à M. Généreux. La lettre indiquait qu’après examen du MPM modifié, les changements au PMC proposés par la requérante avaient été jugés inacceptables en raison de problèmes de formatage et de contenu liés au programme d’assurance de la qualité (PAQ). La requérante avait jusqu’au 26 juillet 2017 afin de soumettre une nouvelle version du PMC.
[21] Cette quatrième version du PMC a été remise à TC pour examen le 25 juillet 2017. Le ministre a déposé en preuve la pièce M-19, une lettre du 10 août 2017, informant la requérante que le PMC relatif aux trois autres constatations était maintenant jugé acceptable. Une fois de plus, TC a avisé la requérante qu’une visite sur place serait planifiée au cours des mois suivants. M. Chartier a attesté de l’importance de ces visites pour s’assurer que le PMC accepté était correctement intégré et mis en œuvre par la compagnie de la façon dont il avait été approuvé par TC.
[22] M. Chartier a indiqué que dans un courriel envoyé à la requérante le 11 septembre 2017 (pièce M-21), il lui demandait des preuves de la mise en œuvre du PMC récemment approuvé. La requérante a fourni ces renseignements le 14 septembre 2017 (pièce M-22).
[23] Le témoin du ministre a affirmé qu’il avait informé la requérante dans un courriel du 15 novembre 2017 (pièce M-23) que certains éléments du PMC approuvés par TC étaient en fait absents du MPM. À titre d’exemple, la « liste de vérifications d’inspection des bons d’achat » était introuvable. M. Généreux a fait parvenir à TC les documents manquants le 30 novembre 2017 (pièce M-24). M. Chartier a témoigné qu’après avoir examiné les documents en question, il avait fait une demande auprès d’Avtronics le 10 janvier 2018 (pièce M-25) afin d’effectuer une visite sur place. Plusieurs dates proposées ne convenaient pas soit à TC soit à M. Généreux. Enfin, le 7 mars 2018, M. Chartier a pu effectuer une visite sur place pour faire le suivi des quatre constatations de l’IP de mars 2017.
[24] M. Chartier a déclaré que la visite sur place du 7 mars 2018 avait donné lieu à plusieurs constatations qui avaient été communiquées à la requérante (pièce M-26), et que diverses anomalies propres au MPM de la compagnie avaient été décelées. Encore une fois, il a été constaté que certaines mesures correctives requises en ce qui concerne les constatations nos 571-01, 571-02, 573-01 et 573-02 étaient toujours non conformes dans le MPM de la requérante. La plupart des problèmes concernaient le PAQ de la compagnie. M. Chartier a expliqué à M. Généreux que les vérifications internes et les processus de contrôle de la qualité de la compagnie étaient soit inefficaces soit inexistants. Ces lacunes devraient être corrigées et documentées dans le MPM. Une visite de suivi serait prévue pour en vérifier la conformité.
[25] Le témoin du ministre a poursuivi en expliquant que dans un courriel qu’il avait envoyé à M. Généreux le 28 juin 2018 (pièce M-27), il réitérait la nécessité de fournir la preuve que le PMC approuvé précédemment avait été correctement intégré au sein de l’entreprise afin de régler les problèmes soulevés lors de la visite sur place de mars 2018. M. Généreux a accusé réception du courriel, mais a répondu qu’il était occupé par le travail à ce moment-là et qu’il examinerait le PMC au cours de la semaine suivante.
[26] M. Chartier a déposé en preuve la pièce M-28, soit un courriel daté du 30 octobre 2018, dans lequel il requiert une fois de plus la preuve de la mise en œuvre du PMC faisant suite à la visite sur place de mars 2018. M. Généreux a répondu en demandant un peu plus de temps pour examiner et comprendre le PMC ainsi que les problèmes que TC avait identifiés. M. Chartier a recommandé la tenue d’une réunion en personne dans les locaux d’Avtronics pour tenter de résoudre la question. Une telle réunion a alors été fixée au 8 novembre 2018.
[27] Au cours de la visite du 8 novembre 2018, des cas de non-conformité liés à la constatation no 571-01 ont été relevés. Dans une lettre du 28 novembre 2018, TC (pièce M-30) indiquait à la requérante qu’elle devait soumettre dans les 30 jours un PMC visant à remédier à ces lacunes. En raison des vacances à venir et des fermetures que cela provoquait, M. Généreux a demandé une prolongation du délai d’exécution. La date de soumission du PMC été repoussée au 1er février 2019.
[28] Le 4 avril 2019, TC a envoyé une lettre à Avtronics (pièce M-32) indiquant que la modification 10 proposée au MPM par M. Généreux était inacceptable du fait qu’elle ne répondait pas aux exigences de la norme 573.10 et que, conséquemment, en vertu du paragraphe 573.10(9) du RAC, TC n’avait pas approuvé la modification 10 apportée au MPM de la requérante. Une analyse des écarts détaillée a été remise à M. Généreux, à qui on a demandé de soumettre une nouvelle modification au MPM.
[29] M. Chartier a déclaré qu’un courriel daté du 15 mai 2019 (pièce M-33) avait été envoyé à la requérante, lui demandant de soumettre les « formulaires de vérification du PAQ » de la compagnie pour la vérification de 2018. Il a précisé que TC avait précédemment envoyé à Avtronics une lettre au même effet le 6 mai 2019. La requérante a répondu le 26 mai 2019, informant alors M. Chartier que ces formulaires seraient transmis.
[30] Le 28 mai 2019, TC a informé la compagnie par lettre (pièce M-35) que le MPM qu’elle avait soumis ne répondait pas aux exigences de la sous-partie 573 du RAC. M. Chartier a précisé qu’un examen des récents dossiers de vérification interne de la compagnie avait démontré que son PAQ était inefficace pour identifier et résoudre les cas de non-conformité. TC a demandé à la requérante de modifier son MPM, pour les motifs énoncés à l’annexe A de la lettre. On a accordé à M. Généreux jusqu’au 30 juin 2019 pour soumettre une modification 10 corrigée, l’avisant du même coup que le défaut de se conformer pouvait entraîner la révocation du MPM.
[31] Le 14 août 2019, TC (pièce M-36) a fait savoir à Avtronics qu’il désirait effectuer une IP durant la semaine du 9 septembre 2019, en partie pour examiner le PAQ de la compagnie. C’est finalement le 9 octobre 2019 que M. Chartier a réalisé une IP au cours de laquelle il a encore constaté des cas de non-conformité, si bien que les constatations nos 573-01 et 573-02 ont une fois de plus été émises. Une lettre détaillant ces constatations a été envoyée à M. Généreux le 24 octobre 2019 (pièce M-37), l’avisant en outre qu’il avait 30 jours pour soumettre un PMC. Transports Canada a reçu le PMC le 24 novembre 2019 (pièce M-38).
[32] M. Chartier a expliqué que le PMC soumis par Avtronics avait été examiné et jugé inacceptable, car il contenait des non-conformités liées aux constatations nos 573-01 et 573-02 concernant le PAQ. M. Généreux a appris dans une lettre du 5 décembre 2019 (pièce M-39) qu’il avait jusqu’au 12 décembre 2019 pour soumettre à nouveau un PMC qui soit acceptable. Après avoir demandé la prolongation du délai en raison de contraintes de déplacement, M. Généreux s’est vu accorder sept jours supplémentaires par TC pour soumettre le document (pièce M-40).
[33] Le 2 janvier 2020, un PMC révisé a été remis à TC pour examen et approbation (pièce M-42). Dans une lettre en date du 21 janvier 2020 (pièce M-43), TC informait Avtronics que son certificat d’OMA n° 10-90 était suspendu, au motif que la compagnie ne répondait plus aux conditions de délivrance du certificat énoncées aux articles 573.01 et 573.02 du RAC. Plus précisément, Avtronics avait omis de tenir son MPM à jour comme le requiert le paragraphe 573.10(1) du RAC.
D.
La décision du ministre de suspendre le certificat d’OMA de la requérante était-elle justifiée?
[34] L’avis de suspension daté du 21 janvier 2020 indique que le ministre a décidé de suspendre le certificat d’OMA d’Avtronics puisque la compagnie ne répondait plus aux conditions de sa délivrance énoncées aux paragraphes 573.01(2) et 573.02(1) du RAC. Le Tribunal doit déterminer, selon la prépondérance des probabilités, si la décision du ministre de suspendre le certificat d’OMA de la requérante était justifiée. Le Tribunal doit en outre déterminer si la décision du ministre était équitable, raisonnable et conforme à tous les éléments de preuve à l’appui de la décision.
[35] Le ministre a fait valoir à l’audience que le MPM de la requérante n’était pas tenu à jour comme le dicte le paragraphe 573.10(1), et ne contenait pas les renseignements nécessaires pour garantir l’efficience de ses politiques de maintenance sur les sujets énoncés à la norme 573 – Organismes de maintenance agréés. La preuve du ministre portait principalement sur la chronologie des événements à partir de l’IP initiale effectuée en mars 2017.
[36] Les parties conviennent du fait que le certificat d’OMA d’Avtronics était valide au moment de l’IP de mars 2017.
[37] J’estime important que dans son examen de la décision du ministre de suspendre le certificat d’OMA de la requérante, le Tribunal se penche sur les questions suivantes :
- Avtronics a-t-elle cessé de répondre aux conditions de délivrance ou de maintien en état de validité de son certificat d’OMA?
- La décision du ministre de suspendre le certificat d’OMA de la requérante était-elle justifiée, équitable et raisonnable?
(1)
Avtronics a-t-elle cessé de répondre aux conditions de délivrance ou de maintien en état de validité de son certificat d’OMA?
[38] Afin de répondre à cette question, je m’appuierai sur la chronologie des événements établie dans la section ci-dessus et le tableau A de la matrice chronologique, ce qui me permettra de mieux comprendre la période d’environ 30 mois entre la visite d’inspection de mars 2017 et la suspension du certificat d’OMA de la compagnie en janvier 2020.
[39] Je tiens à préciser d’emblée que la délivrance d’un certificat d’OMA constitue un privilège et non un droit. Pour qu’Avtronics puisse continuer à exercer ce privilège, elle devait respecter les exigences du certificat.
[40] Le paragraphe 573.10(1) du RAC prévoit que le titulaire d’un certificat d’OMA doit établir et tenir à jour un MPM et en autoriser l’utilisation; le MPM doit contenir des renseignements garantissant l’efficience des politiques de maintenance de l’OMA, sur les sujets énumérés à la norme 573 — Organismes de maintenance agréés. La publication TP 14308 de TC : Lignes directrices concernant les manuels de politiques de maintenance (pièce R-2) définit le MPM comme suit :
Le manuel de politiques de maintenance d’un organisme vise à décrire comment ce dernier a l’intention de se conformer au Règlement de l’aviation canadien (CAR). Ce document est approuvé par Transports Canada et constitue une méthode acceptable de se conformer à la réglementation et, à bien des égards, peut être considéré comme un contrat liant les deux parties….
[41] Essentiellement, l’argumentation du ministre trouve son origine dans l’IP initiale de mars 2017. Cette visite de TC a constitué un signal d’alerte à l’égard du fonctionnement de la compagnie (pièce M-6). M. Chartier a témoigné avoir détecté une lacune dans le programme d’assurance de la qualité liée au processus d’installation des piles et de certification après maintenance chez Avtronics. Le problème tenait au fait que le MPM n’était pas conforme à l’alinéa 573.10(1)m) de la norme 573 du RAC, lequel requiert qu’un MPM contienne « une description détaillée du programme d’assurance de la qualité ».
[42] La lettre d’avis de suspension de TC en date du 21 janvier 2020 (pièce M-43) contenait une annexe décrivant en quoi le MPM de la requérante ne satisfaisait pas aux exigences du RAC, y compris, entre autres, les exigences de la norme 573 contenues aux alinéas 573.10(1)h), 573.10(1)m), 573.10(1)r), 573.10(1)s), 573.10(1)u) et 573.10(1)v).
[43] M. Généreux a décidé de ne pas témoigner à l’audience. Toutefois, lors du contre-interrogatoire du témoin du ministre, M. Généreux a soulevé des interrogations quant à la normalisation des inspections effectuées par différents IPM, et concernant le fait que le MPM avait déjà été approuvé sans problème jusqu’à la visite d’inspection de M. Chartier en mars 2017. La requérante n’a, à aucun moment au cours du contre-interrogatoire, exprimé de doute à l’égard des constatations de non-conformité. Le fait qu’elle ait soumis plusieurs PMC pour tenter de résoudre les cas de non-conformités confirme que la requérante reconnaissait les préoccupations que soulevait son MPM.
[44] À ce stade, j’estime impératif d’établir clairement ce qu’est un MPM au niveau opérationnel, en fonction du témoignage de M. Chartier et des éléments de preuve qu’il a présentés. Comme l’indique la publication TP 14428 de TC : Liste de vérifications du manuel de politique de la maintenance (pièce R-3), le MPM doit refléter les moyens de conformité au paragraphe 573.10(1) du RAC adoptés par le titulaire du certificat d’OMA. Le MPM soumis à TC doit contenir une « liste de vérifications » quant au fonctionnement de la compagnie concernant spécifiquement son certificat d’OMA.
[45] Le MPM est un document vivant et évolutif. La pièce R-5 affiche l’évolution du MPM de la requérante et énumère ses modifications remontant à avril 2002. Comme on peut le constater, la liste énumère au moins 19 modifications. Le témoin du ministre a précisé que chacun de ces changements pouvait tenir sur une seule page, ou plus.
[46] La dernière version approuvée du MPM, soit la modification 9, portait la date de révision du 31 juillet 2014 (pièce R-4). Toutefois, le MPM doit continuer de respecter les normes réglementaires mentionnées au paragraphe 573.10(1), même s’il a déjà été approuvé. Il doit être mis à jour non seulement lorsque la réglementation change, mais aussi lorsque les processus internes au sein d’une entreprise sont modifiés ou lorsque des lacunes dans l’assurance de la qualité se manifestent. En d’autres termes, le MPM doit refléter les véritables pratiques réglementaires et la réglementation courante.
[47] Le paragraphe 573.10(6) de la norme 573 du RAC dispose que :
Lorsqu’un MPM ne respecte plus les exigences de la présente partie, que ce soit à cause d’une modification aux exigences, d’une modification apportée à l’organisme ou à ses activités, d’une lacune révélée par les vérifications de contrôle effectuées dans le cadre du programme d’assurance de la qualité ou de tout autre motif qui empêche le manuel d’être conforme aux exigences, il incombe au titulaire du certificat de préparer une modification au MPM et de la faire approuver.
[48] À la suite l’IP de mars 2017, TC a constaté quatre cas de non-conformité, qui ont conduit à l’émission des constatations nos 571-01, 571-02, 573-01 et 573-02. En réponse à chaque constatation, la compagnie devait soumettre un PMC à TC pour examen. Comme l’a affirmé M. Chartier lors de son témoignage, la requérante a reçu des renseignements et des directives détaillés concernant le contenu d’un PMC (pièce M-6), lequel doit inclure :
- un examen factuel de la constatation;
- une analyse des causes fondamentales de tout facteur ayant pu contribuer à la constatation;
- les mesures correctives proposées pour atténuer les causes profondes identifiées;
- un échéancier pour la mise en œuvre de chacune des mesures correctives;
- l’approbation de la direction de la compagnie à l’égard du PMC.
[49] Conformément aux exigences relatives à la délivrance du certificat d’OMA, le MPM doit être tenu à jour, pertinent et contenir une description précise de la façon dont un organisme entend se conformer au RAC. À l’examen des questions de non-conformité soulevées et documentées par le ministre relativement au MPM de la requérante, je constate que plusieurs lacunes de son PAQ ont été signalées dès mars 2017.
[50] Comme le montrent la chronologie des événements dans la section ci-dessus et le tableau A de la matrice chronologique, ces problèmes ont persisté jusqu’à la suspension du certificat d’OMA de la requérante en janvier 2020. La preuve dont je dispose m’amène à conclure que, bien que plusieurs PMC aient été proposés et qu’un d’eux ait finalement été accepté par TC, en ce qui concerne le PAQ de la compagnie, la mise en œuvre et l’exécution réelles du plan convenu ont été jugées inacceptables lorsque vérifiées par TC. Dès cet instant, Avtronics ne répondait plus aux conditions de délivrance du certificat d’OMA ni aux conditions de maintien en état de validité du document.
(2)
La décision du ministre de suspendre le certificat d’OMA de la requérante était-elle justifiée, équitable et raisonnable?
[51] Me fondant sur les éléments de preuve soumis et les témoignages entendus, je n’ai aucun doute qu’Avtronics a cessé de répondre aux conditions de délivrance ou de maintien en état de validité de son certificat d’OMA. En l’espèce, bien que la preuve et les témoignages démontrent que le MPM de la requérante a été approuvé dès avril 2002, une visite dans le cadre d’une IP en mars 2017 et de subséquentes inspections des processus ont révélé de multiples cas de non-conformités.
[52] Au cours du contre-interrogatoire du témoin du ministre, la requérante a centré ses arguments sur le fait que son MPM, jusqu’à la modification 9, avait toujours été approuvé (pièces R-5 et R-6) sans que les inspecteurs de TC précédents y voient de problème.
[53] Au cours du même contre-interrogatoire, la requérante a exprimé ses préoccupations quant au manque d’appui et de conseils adéquats de la part de M. Chartier, l’IPM. Il s’agit notamment des éléments suivants :
- un manque d’orientation quant aux mesures correctives requises;
- un manque de standardisation et de communication en temps opportun entre les IPM de TC;
- l’absence d’une responsabilité partagée entre l’exploitant et TC à l’égard du MPM.
[54] Comme le démontre la chronologie des événements ci-dessus et le tableau A de la matrice chronologique, de multiples tentatives visant à corriger les cas de non-conformité relevés par TC se sont étalées sur une période d’au moins 30 mois. Au cours de cette période, plusieurs PMC ont été soumis mais n’ont pas été acceptés, et après que TC a finalement accepté une version du PMC de la requérante, la visite de suivi visant à s’assurer de la mise en œuvre de la solution proposée a été infructueuse, conduisant en fait à d’autres constatations de non-conformité. Comme mentionné, le MPM est un document vivant et évolutif qui doit être tenu à jour, adapté ou modifié afin de répondre aux normes courantes de TC ou aux changements apportés aux normes réglementaires. Le MPM spécifique à Avtronics en est un excellent exemple, ayant fait l’objet de neuf modifications jusqu’à maintenant. Le Tribunal estime que le MPM n’était pas conforme en mars 2017. Il ressort de la preuve et des témoignages entendus qu’il y a eu de multiples tentatives pour assurer sa conformité.
[55] Le Tribunal doit se pencher sur la question cruciale de la justification de la décision de TC. Après un examen attentif des pièces et des témoignages pertinents, j’ai conclu que le ministre avait réussi à démontrer la justification de la suspension. En somme, le PAQ de la requérante fait l’objet de préoccupations depuis déjà mars 2017.
[56] La preuve montre que depuis mars 2017, la requérante a à maintes reprises demandé une prolongation de délai qui lui fut accordée par TC, comme on l’a constaté dans les sept lettres émises aux dates suivantes :
|
|
|
|
|
|
|
|
[57] Dans mon examen des délais et des prolongations au cours de cette période, il ne m’appartenait pas de déterminer s’ils étaient ou non justifiés. La plupart des demandes de prolongation provenaient de la requérante, et ce pour diverses raisons, que ce soit la charge de travail, des vacances, des interruptions du service de télécommunication, le déplacement d’une boîte aux lettres ou simplement la nécessité de disposer de plus de temps. Le Tribunal constate que, malgré les retards, TC a véritablement tenté de résoudre les problèmes liés au MPM et à son PAQ.
[58] J’ajouterais que la preuve démontre que la requérante a reçu tous les documents de référence, les outils de support et l’aide applicables afin d’assurer la conformité de la compagnie. Je suis d’avis que le ministre, après de multiples tentatives de TC pour corriger les problèmes liés au MPM de la requérante, était justifié à suspendre le certificat d’OMA.
[59] Une autre question cruciale aux yeux du Tribunal est celle de l’équité de la décision de TC. Après un examen attentif des pièces et des témoignages pertinents, j’ai conclu que le ministre avait réussi à prouver l’équité du processus ayant conduit à la suspension.
[60] En ce qui concerne les conseils et le soutien de TC, la requérante a remis en question le rôle de TC tout au long du processus visant à remédier aux cas de non-conformité qu’il avait soulevés. Le rôle de TC est centré sur l’établissement de politiques et de programmes visant à promouvoir un transport sûr, sécuritaire, efficace et respectueux de l’environnement.
[61] J’estime que TC se doit d’être impartial et objectif, tout en offrant le soutien nécessaire à toutes les entreprises de transport, à tous les exploitants et à tous les particuliers canadiens.
[62] TC ne peut pas traiter d’égal à égal avec des exploitants aériens canadiens tout en exerçant des activités d’application de la loi à l’endroit d’autres. En l’espèce, TC devait d’abord agir en tant qu’entité de référence et de soutien pour assurer la conformité de la compagnie aux exigences du RAC en vigueur. Je considère qu’il l’a fait. Les témoignages entendus et l’ensemble de la preuve couvrant la période de mars 2017 à janvier 2020 ont, à maintes reprises, démontré la détermination des différents inspecteurs de TC qui ont tenté de venir en aide à Avtronics, et plus particulièrement à M. Généreux. TC a expliqué quand, où et comment mettre en œuvre et exécuter les corrections et les révisions d’un MPM par le biais d’un PMC, en fournissant des ressources comme des outils de support, des grilles de non-conformité et des publications sur les transports. TC a fait parvenir des courriels explicatifs détaillés à la compagnie, comme on peut le constater dans les documents émis aux dates suivantes :
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
[63] TC et l’exploitant ne sont pas conjointement responsables de la bonne tenue du MPM. Cette responsabilité incombe au titulaire du certificat d’OMA et, à ce titre, la compagnie doit faire tous les efforts raisonnables pour s’assurer que le MPM est à jour. TC est pour sa part responsable des inspections périodiques visant à s’assurer que le MPM répond à toutes les exigences réglementaires contenues au RAC, et de l’approbation de toute modification apportée au MPM. Celui-ci doit être tenu à jour et amélioré, au moyen de ses nombreuses modifications, de façon à ce qu’il reflète les meilleures pratiques de l’exploitant en matière de protocoles et de procédures de maintenance, et d’assurance de la qualité. Toute lacune du manuel, qu’elle soit constatée lors d’une IP ou à la suite d’un incident ou d’un accident, doit être traitée et corrigée en temps opportun.
[64] Je suis convaincu que M. Généreux a fait tous les efforts possibles pour résoudre les problèmes concernant le PAQ qui est intégré dans son MPM. Malgré la soumission de nombreux PAQ, et en fonction des éléments de preuve présentés, des solutions ont été proposées sur une période de plus de 30 mois puisque les constatations de TC indiquaient que ces solutions n’étaient pas conformes ou, lorsqu’elles étaient acceptées, la requérante n’était pas en mesure de s’assurer qu’elles pouvaient être mises en œuvre dans les activités quotidiennes de la compagnie.
[65] Enfin, en ce qui concerne l’équité, la suspension en janvier 2020 prévoyait également les démarches que la requérante devait entreprendre pour obtenir le rétablissement de son certificat d’OMA. La véritable date de prise d’effet de la suspension était le 10 février 2020. Il est à noter que pendant la période allant de mars 2017 à janvier 2020, le certificat d’OMA est resté en vigueur. J’estime, en fonction de la preuve et des témoignages présentés, que le ministre a agi en toute bonne foi et avec équité tout au long de cette période.
[66] Lors du contre-interrogatoire du témoin du ministre, M. Généreux a soulevé des préoccupations au sujet de la décision de suspendre le certificat d’OMA. Comme mentionné, M. Généreux n’a aucunement abordé la question des constatations de non-conformité, mais il a fait valoir que ces constatations ne justifiaient pas la suspension du certificat d’OMA.
[67] En tout respect, je suis en désaccord avec lui. Les diverses difficultés portaient sur les lacunes en matière d’assurance de la qualité découlant d’un accident survenu en 2017 (pièce M-1) et de l’installation d’une pile d’ELP non standard. L’IP qui a suivi a révélé de multiples failles dans le MPM de la compagnie.
[68] En l’espèce, le tableau A de la matrice chronologique, qui détaille la correspondance entre la requérante et TC à partir des constatations de non-conformités initiales de mars 2017 jusqu’à la suspension finale du certificat d’OMA en janvier 2020, présente nettement la chronologie des tentatives du ministre pour résoudre l’affaire avant la suspension. La preuve démontre que la requérante s’est vue offrir du soutien et des conseils techniques et administratifs à plusieurs reprises dans le but de remédier aux problèmes de non-conformité de son MPM.
[69] Selon le témoignage de M. Chartier, les efforts pour tenter de corriger ces problèmes au cours d’une période de plus de 30 mois se sont avérés infructueux. Et cela en dépit du soutien que l’IMP a apporté à la requérante dans sa tentative de modifier le manuel. Selon la preuve dont je dispose, le ministre a tenté de contraindre Avtronics à mettre à jour son MPM pour s’assurer, entre autres, que la lacune en matière d’assurance de la qualité soit corrigée de façon appropriée, autant au sein de la compagnie que dans son MPM. Le ministre a démontré que l’escalade des constatations de non-conformité, ainsi que la période prolongée accordée à la requérante pour remédier à la situation, justifiaient la décision prise en janvier 2020 de suspendre le certificat d’OMA.
E.
Conclusion
[70] J’estime que la preuve et le témoignage offerts par le témoin du ministre, M. Chartier, étaient clairs, crédibles et fondés sur des faits. Je considère également que le représentant de la requérante, M. Généreux, a agi de bonne foi pour tenter de comprendre les différents problèmes et préoccupations touchant son MPM. Il a soumis plusieurs PMC, mais l’obligation de les mettre en œuvre une fois acceptés s’est avérée difficile. Selon la preuve dont je dispose, le ministre a apporté son soutien et ses conseils quant aux mesures à prendre pour corriger les problèmes de non-conformité qu’il avait soulevés.
[71] La requérante a eu de multiples occasions de régler les problèmes. Par ailleurs, et toujours en fonction de la preuve qui est devant moi, M. Généreux a pu profiter de documents de référence sur la façon de régler correctement les problèmes de non-conformité qui avaient été constatés lors des IP sur place. Il n’a pas été en mesure de satisfaire adéquatement aux exigences visant à assurer la conformité du MPM.
[72] Après mûre réflexion et m’appuyant sur les éléments de preuve au dossier et les témoignages entendus, j’en suis arrivé à la conclusion que, selon la prépondérance des probabilités, la décision du ministre de suspendre le certificat d’OMA de la requérante en janvier 2020, du fait que son MPM n’était pas conforme aux exigences du paragraphe 573.10(1) du RAC, était justifiée, équitable et raisonnable.
III.
DÉCISION
[73] Conformément au paragraphe 7.1(7) de la Loi sur l’aéronautique, le Tribunal d’appel des transports du Canada confirme la décision du ministre des Transports de suspendre le certificat d’organisme de maintenance agréé de la requérante, au motif que la requérante ne répond plus aux conditions de délivrance du document.
| Le 11 juillet 2022
|
|
| (Original signé)
|
|
| Franco Pietracupa
|
|
| Conseiller
|
|
| Représentants des parties
|
|
| Pour le ministre :
|
Martin Forget
|
| Pour la requérante :
|
Yves Généreux
|
MATRICE CHRONOLOGIQUE – TABLEAU A
Remarque : La liste sert UNIQUEMENT de matrice chronologique et NE contient PAS tous les fils de discussion qui peuvent avoir été soumis entre les échéances fixées par l’intimé et la requérante.
| DATE
|
TYPE DE CORRESPONDANCE
|
SUJET
|
DEMANDE / DÉLAI
|
AUTEUR
|
VISITE SUR PLACE
|
|---|---|---|---|---|---|
| 27 mars 2017
|
Transports Canada, interne
|
Piles de l’ELT
|
Demande d’information
|
Sylvain Chartier |
Oui
|
| 28 mars 2017
|
Transports Canada, interne
|
Non conforme à 571.01
|
30 jours pour un PMC
|
Sylvain Chartier |
Oui
|
| 30 mars 2017
|
Formulaire de constatation de Transports Canada, interne
|
Non conforme à |
s/o
|
Sylvain Chartier
|
Non
|
| 20 avril 2017
|
Lettre de Transports Canada
|
Non conforme à 571-02, 573-01, 573-02
|
30 jours pour un PMC à la demande de Transports Canada
|
Jean-Marc Caron
|
Non
|
| 3 mai 2017
|
Registre des appels téléphoniques, interne
|
Délai du PMC non respecté, 571-01
|
Obligation de soumettre un PMC
|
Sylvain Chartier
|
Non
|
| 7 mai 2017
|
Courriel de la requérante
|
PMC soumis, |
s/o
|
Yves Généreux
|
Non
|
| 10 mai 2017
|
Lettre de Transports Canada
|
Lettre d’IP de Transports Canada
|
PMC non acceptable, |
Jean-Marc Caron
|
Non
|
| 5 juin 2017
|
Lettre de Transports Canada
|
Lettre d’IP de Transports Canada
|
SEUL le PMC 571-01 est acceptable – Inspection sur place à venir
|
Jean-Marc Caron
|
Non
|
| 5 juin 2017
|
Lettre de Transports Canada
|
Lettre d’IP de Transports Canada
|
PMC 571-02, 573-01 et 573-02 est inacceptable, échéance le 13 juin 2017
|
Jean-Marc Caron
|
Non
|
| 15 juin 2017
|
Courriel pour la requérante
|
PMC soumis pour 571-02, 573-01, 573-02
|
s/o
|
Yves Généreux
|
Non
|
| 27 juin 2017
|
Lettre de Transports Canada
|
Lettre d’IP de Transports Canada de mars 2017
|
PMC 571-02, 573-01 et 573-02 non acceptable, échéance le 4 juillet 2017
|
Jean-Marc Caron
|
Non
|
| 10 août 2017
|
Lettre de Transports Canada
|
Non-conformité, IP de mars 2017
|
PMC pour l’IP de mars 2017 accepté
|
Jean-Marc Caron
|
Non
|
| 11 septembre 2017
|
Courriel de Transports Canada à la requérante
|
Preuve de la mise en œuvre de 571-01
|
PMC approuvé le 5 juin 2017
|
Sylvain Chartier
|
Non
|
| 14 septembre 2017
|
Courriel de la requérante à Transports Canada
|
Soumission du MPM
|
Mise en œuvre de 571-01
|
Yves Généreux
|
Non
|
| 15 novembre 2017
|
Courriel de Transports Canada à la requérante
|
Preuve que 571-01 n’est pas complet dans le MPM
|
Dès que possible
|
Sylvain Chartier
|
Non
|
| 30 novembre 2017
|
Courriel de la requérante à Transports Canada
|
MPM resoumis, objet : 571-01
|
s/o
|
Yves Généreux
|
Non
|
| 10 janvier 2018
|
Courriel de Transports Canada à la requérante
|
Preuve que 571-01 n’est pas complet dans le MPM
|
Demande de visite sur place
|
Sylvain Chartier
|
Non
|
| 7 mars 2018
|
Transports Canada, interne
|
Suivi de 571-01, 571-02, 573-01, 573-02
|
Nombreux problèmes découverts sur place
|
Sylvain Chartier |
Oui
|
| 28 juin 2018
|
Courriel de Transports Canada à la requérante
|
En attente du PMC pour 571-01, 573-01, 573-02
|
À déterminer par TC
|
Sylvain Chartier |
Oui (bureau de TC)
|
| 6 juillet 2018
|
Courriel de la requérante à Transports Canada
|
Incapable de se conformer en raison de la charge de travail
|
Demande plus de temps pour faire la révision
|
Yves Généreux
|
Non
|
| 30 octobre 2018
|
Courriel de Transports Canada à la requérante
|
Pas de suivi, objet : PMC
|
Demandé en juillet 2018
|
Sylvain Chartier
|
Non
|
| 30 octobre 2018
|
Courriel de la requérante à Transports Canada
|
Demande d’informations supplémentaires
|
Demande de délai
|
Yves Généreux
|
Non
|
| 31 octobre 2018
|
Courriel de Transports Canada à la requérante
|
Rencontre demandée, objet : PMC
|
Date et heure proposées pour la visite sur place
|
Sylvain Chartier
|
Non
|
| 28 novembre 2018
|
Lettre de Transports Canada à la requérante, objet : visite sur place du 8 novembre 2018
|
Non conforme à 571-01
|
Doit soumettre un PMC dans les 30 jours
|
Jean-Marc Caron
|
Non
|
| 24 décembre 2018
|
Courriel de la requérante à Transports Canada
|
Demande de délai
|
Incapable de se conformer en raison de vacances/congés
|
Yves Généreux
|
Non
|
| 2 janvier 2019
|
Courriel de Transports Canada à la requérante
|
Prolongation de délai
|
Nouvelle échéance le 1er février 2018
|
Jean-Marc Caron
|
Non
|
| 4 avril 2019
|
Lettre de Transports Canada à la requérante
|
Modification 10 du MPM non conforme
|
Problèmes concernant 573-10,
|
Sylvain Chartier
|
Non
|
| 6 mai 2019
|
Lettre de Transports Canada à la requérante
|
liste de vérifications d’inspection de l’assurance de la qualité de 2018
|
Exigée dans les 14 jours. Possibilité de mesure d’application
|
Sylvain Chartier
|
Non
|
| 26 mai 2019
|
Courriel de la requérante à Transports Canada
|
Lettre non reçue
|
Formulaire d’inspection envoyé
|
Yves Généreux
|
Non
|
| 28 mai 2019
|
Lettre de Transports Canada à la requérante
|
MPM non conforme à 573 RAC
|
MPM modifié avant le 30 juin 2019
|
Sylvain Chartier
|
Non
|
| 14 août 2019
|
Courriel de Transports Canada à la requérante
|
Demande d’IP pour la semaine du 9 septembre 2019
|
Visite d’IP sur place
|
Manon Lanthier
|
Non
|
| 20 août 2019
|
Courriel de Transports Canada à la requérante
|
Visite d’IP. Requérante non disponible.
|
Semaine du 7 octobre 2019 confirmée
|
Sylvain Chartier
|
Non
|
| 24 octobre 2019
|
Lettre de Transports Canada à la requérante
|
Non conforme à 573-01, 573-02
|
Doit soumettre un PMC dans les 30 jours
|
Jean-Marc Caron
|
Oui
|
| 25 novembre 2019
|
Courriel de la requérante à Transports Canada
|
PMC soumis
|
Aucune demande
|
Yves Généreux
|
Non
|
| 5 décembre 2019
|
Lettre de Transports Canada à la requérante
|
PMC 573-01, 573-02 non-conforme
|
Doit être resoumis avant le 12 décembre 2019
|
Jean-Marc Caron
|
Non
|
| 7 décembre 2018
|
Courriel de la requérante à Transports Canada
|
Demande de délai
|
Service de courriel limité
|
Yves Généreux
|
Non
|
| 10 décembre 2019
|
Courriel de Transports Canada à la requérante
|
Demande de délai refusée
|
Dossier envoyé à l’Application
|
Jean-Marc Caron
|
Non
|
| 2 janvier 2020
|
Courriel de la requérante à Transports Canada
|
MPM soumis
|
|
Yves Généreux
|
Non
|
| 21 janvier 2020
|
Lettre de Transports Canada à la requérante
|
Avis de suspension de l’OMA
|
|
Françoise Dehaye
|
Non
|
| PROGRAMME D’ASSURANCE DE LA QUALITÉ
|
|
|---|---|
| M-36 Lettre
24 octobre 2019
|
IP du 9 octobre 2019, PAQ, problèmes avec dossiers de vérification - ne contenaient pas tous les événements et ne rendaient pas compte de tous les cas de non-conformité soulevés le 28 mai 2019, (573.09(1)). 30 jours pour soumettre le PMC.
|
| M-39 Lettre de TC à la requérante
5 décembre 2019
|
5 décembre 2019, PMC non accepté. Le PMC soumis ne rend pas compte de l’ampleur du problème dans le PAQ. Doit être resoumis d’ici le 12 décembre 2019.
|
| M-41 Courriel de la requérante à TC
10 décembre 2019
|
Délai demandé.
|
| M-25 Courriel de TC à la requérante
9 janvier 2018
|
Vérification du PAQ pour 2017, et quand sera effectuée celle pour 2018. Délai demandé.
|
| M-48 Matrice de TC
4 avril 2019
|
Examen du MPM. Modification 10 refusée le 4 avril 2019. Le PAQ ne contient pas de procédures de suivi garantissant l’efficience des mesures correctives [573.10(1)m)]. À resoumettre le 30 juin 2019.
|
| M-33 Lettre de TC à la requérante
6 mai 2019
|
Demande de liste de vérifications d’inspection du PAQ pour 2018. Le défaut de conformité peut être traité par des procédures d’application.
|
| M-23 Courriel de TC à la requérante
15 novembre 2017
|
La liste de vérifications d’inspection des bons d’achat est manquante.
|
| M-17 Lettre de TC à la requérante
19 juillet 2017
|
IP du 23 mars 2017. La mesure corrective pour le PAQ afin de vérifier l’efficience de la liste de vérifications du PAQ n’a pas d’échéancier. La liste de vérifications du PAQ n’a pas non plus d’échéancier pour la mise en œuvre. Un nouveau PMC doit être soumis d’ici le 26 juillet 2017.
|
| M-10 PMC soumis par la requérante
19 mai 2017
|
PMC soumis, car le PAQ n’avait pas de liste de vérifications d’inspection du PAQ. Liste de vérifications du PAQ à modifier pour refléter le nouveau document de production. Sera complétée dans les 90 jours.
|
| M-11 Lettre de TC à la requérante
5 juin 2017
|
PMC accepté. Suivi nécessaire pour assurer la mise en œuvre du MPM.
|